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备付金为何一定要在央行进行集中存管?

2019-02-10
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备付金集中存管的系列安排是由备付金自身特点所决定的,这既是防范化解金融风险的重要举措,也是推动支付行业回归本源的必然要求,更是保障消费者权益的制度安排。

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1 月14日,非银行支付机构客户备付金100%缴存央行,并撤销在商业银行开立的备付金账户。据了解,支付宝、财付通、拉卡拉、平安壹钱包等非银行支付机构均已完成备付金集中缴存、“断直连”等工作。这对金融消费者、支付机构和支付行业的意义都非比寻常。

央行为何十分重视支付机构客户备付金的管理呢?备付金为什么一定要在央行进行集中存管呢?笔者认为,备付金集中存管的系列安排是由备付金自身特点所决定的,这既是防范化解金融风险的重要举措,也是推动支付行业回归本源的必然要求,更是保障消费者权益的制度安排。

为什么最好的方式是央行集中存管

客户备付金是“随时准备支付的资金”,是指支付机构为办理客户委托的支付业务而实际收到的预收待付货币资金。通俗来说,消费者在网上购买商品,钱先转到支付机构,待消费者确认收货后,钱才会转到商家手中。这部分沉淀在支付机构的资金就是备付金。另外一部分备付金,实际上是支付机构日常交易沉淀在交易账户中的资金。

与一般资金相比,备付金具有几个特点:第一,备付金的所有权归属于客户,并不是支付机构的自有财产,但资金转移到支付机构后,消费者无法管理;第二,支付机构会以自身的名义将备付金存放至商业银行,拥有事实上的支配权和使用权,备付金存在被占用或挪用的风险;第三,备付金不同于客户本人的银行存款,不受《存款保险条例》保护,消费者权益易受侵犯。就像共享单车的押金,被相关企业挪用之后,就很难及时退回。

既然如此,对备付金进行存管是必要的,但为什么非得在央行呢?之前央行曾有规定,支付机构应将备付金的50%存放在备付金存管银行,只有存管银行才能办理跨行收付业务。而实际上,部分支付机构有令不行、违规操作,存管制度并未得到严格落实。而一些商业银行为了争夺备付金存款,往往对支付机构睁一只眼闭一只眼,甚至对违法违规行为大开绿灯。在这种情况下,由央行对备付金进行集中存管就成了最佳选择。

从微观角度来说,备付金本集中上交至央行存管账户,并不影响消费者日常交易支付行为,反而将杜绝备付金被占用和挪用的风险,增强支付用户资金安全,促进支付市场有序健康运行,形成更可靠、安全的金融支付环境,让百姓花得舒心、付得安心。

从国际经验看备付金多实施严格监管

非银行支付起步较早的美国、欧盟等国家和地区,对支付机构客户备付金监管有着成熟完善的体系机制,对客户备付金管理实施审慎的监管要求。

美国重点监管备付金的交易过程,而非支付机构,即功能监管。美国采取两级分类的监管体系,在联邦层面,法律规定备付金需要放在商业银行的无息账户,由美国联邦存款保险公司以存款延伸保险的形式进行核心监管;在州层面,各州拥有高度监管自治权,要求备付金以高度安全的方式持有,要求严格将备付金与自有资金区分开来。

欧盟则重点监管的是非银行支付机构,而非具体的交易行为,即机构监管。欧洲央行为监管主体,欧盟各国非银行支付机构为监管对象。欧央行要求支付机构隔离备付金与自有资金,要求将单独备付金存放至专门账户。

此外,我国《物权法》规定,孳息应由原物所有人所有。从法律上讲,客户备付金利息应归属客户。因此,集中存管之后,央行不对支付机构客户备付金存款支付利息,这也是国际上的普遍做法。在市场竞争较为充分的情况下,此举不会导致支付机构转嫁成本,不会影响消费者的福利水平。

鉴于国际经验,我国央行逐步建立起政府部门监管、行业组织自律、商业银行监督、支付机构自我管理的多方位客户备付金监管体系。在2017年网联公司成立之后,央行加快规范备付金管理工作,逐渐将管理权收回,直至目前100%实现集中存管。下一步,央行还应对备付金管理办法进行修订,对集中存管之后各方主体的责权利进行重新界定。

备付金集中存管循序渐进且符合预期

近两年,央行更是加大备付金管理力度。2017年1月,央行发布文件,要求自2017年4月17日起,支付机构应将备付金按照比例交至央行专用存款账户,首次交存的平均比例为20%,不计付利息;2017年末,要求支付机构从2018年起将交存比例提高至50%左右。2018年6月再次发出通知,要求支付机构自2018年7月9日起,按月逐步提高支付机构备付金交存比例,并于2019年1月14日实现100%交存。

从上述系列举措可发现,央行对备付金存管要求的调整循序渐进,充分考虑支付机构的承受能力与流动性等因素。同时,央行就有关安排与市场进行了充分沟通,相关政策实施的时间表并没有超出市场预期,给支付机构留出了充分的适应和调整时间。2016年国务院办公厅印发了《关于印发互联网金融风险专项整治工作实施方案的通知》,明确提出关于规范非银行支付的管理要求。伴随着互联网金融风险突显和整治,市场对备付金集中存管的政策早有判断,并为此做好了相应的准备,实现了平稳过渡。

备付金集中存管重在防控金融风险

从宏观角度来说,央行管理备付金有利于防范和化解金融风险。近年来,对备付金监管不严,致使部分支付机构挪用或占用客户备付金。例如,2014年上海畅购公司挪用备付金造成资金风险缺口7.8亿元,涉及持卡人5万人。甚至还有部分支付机构利用这部分资金进行高风险投资,导致资金链断裂,严重损害金融消费者合法权益。

同时,部分支付机构借助在商业银行开设的备付金账户,突破业务范围,违规进行跨行清算,破坏金融正常秩序。部分支付机构野蛮生长更是加大金融风险跨系统传导的隐患,有甚者为国内外洗钱、恐怖融资等活动提供了通道。所以,对存备付金集中存管和实施“断直连”等工作,便于央行掌握资金流向,堵住市场漏洞,有效防控金融风险,维护金融安全和国家安全。

而且,备付金集中存管对市场流动性并没有产生显著影响。一是从交付时间点来看,央行相关部门规定备付金于每月第二个星期一上交,月初的资金流动相对平稳,集中交存对资金流动性干扰较小。二是从央行操作角度来看,备付金虽然上缴央行,但是其本身的流动性依然存在。备付金交存由商业银行改为央行,虽然交存对象发生变化,但是在支付结算过程中,并不影响备付金的日常使用,备付金为交易提供流动性的功能不受影响。三是从流动性本身来看,备付金的集中交存是逐步进行的。虽然可能对商业银行通过贷款等方式实现货币创造作用有所减弱,但基本不构成对当前市场流动性的影响。

备付金集中存管推动支付机构回归主业

从行业角度来说,备付金集中存管的举措有利于支付机构正本清源,推动支付机构转型升级,推动支付行业的健康可持续发展。

一是推动支付机构回归支付业务主业。部分支付机构依靠备付金“吃利差”的盈利模式,偏离支付服务主业,导致创新支付产品和场景的动力不强,也违背央行许可其开展业务的初衷。央行通过上述措施,引导支付机构回归小额、快捷、便民小微支付服务,通过“支付+”优化支付生态,更好地服务用户。

二是进一步摆正支付机构与商业银行的关系。集中存管之后,少了备付金这块“诱饵”,有助于实现非银行机构与银行业的良性互动,而非基于备付金的非正常利益联结。支付机构、商业银行、清算机构以及外包服务商等应正确看待,各司其职,让支付回归支付,清算回归清算,服务回归服务。

三是规范和提升支付机构流动性管理。此前一个普遍的现象是,支付机构在多家银行分别开立多个账户存放备付金,甚至有一家机构开立的备付金账户多达70个。大量的备付金分散存放,不利于统筹管理和日常使用。集中存管有利于支付机构完善流动性管理,提升业务水平和风险管理能力。

总之,支付结算是我国金融体系运行的基础,支付结算健康发展关乎我国金融稳定,支付安全关乎金融安全。备付金集中存管有助于保护金融消费者合法权益,有助于支付行业健康长远发展,有助于金融风险防范和化解,进而更好地维护我国金融稳定和金融安全,推动金融更好地为实体经济服务,满足人们对美好生活的需要。

(作者系中国人民大学重阳金融研究院副院长)

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